許偲煒
重慶大學法學院博士研究生
要目
一、主權數(shù)字貨幣的發(fā)展及跨境流通的必然性
三、主權數(shù)字貨幣跨境流通的制度建構
結語
由于主權數(shù)字貨幣存在相對于傳統(tǒng)貨幣的諸多優(yōu)越性，其跨境流通具有一定程度的必然性。主權數(shù)字貨幣跨境流通會因其自身設計不當、主權限制和基礎設施不足等問題而遇到一系列障礙，還可能誘發(fā)洗錢、恐怖主義融資、逃避外匯管制和海關監(jiān)管等違法犯罪行為。為此，必須在精心設計支撐其合法存在的相關法律制度前提下，加強在克服其境外流通主權障礙和保障其有效運行的基礎設施等方面的制度建設，強化主權數(shù)字貨幣跨境流通的合法性監(jiān)管和市場風險監(jiān)管。唯有如此，才能為主權數(shù)字貨幣跨境流通創(chuàng)造必要的法制環(huán)境，有效防控其跨境流通可能帶來的負面效應。
自中國人民銀行2014年成立專門團隊對數(shù)字人民幣發(fā)行框架、關鍵技術、發(fā)行流通環(huán)境等問題進行研究以來，中國主權數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣（Digital RMB）的概念便逐步進入人們的視野。2020年10月8日，深圳市人民政府聯(lián)合人民銀行開展了數(shù)字人民幣紅包試點，此后，數(shù)字人民幣試點在我國蘇州、北京、上海等地漸次鋪開。數(shù)字人民幣作為現(xiàn)代科技與金融結合的產(chǎn)物，開始逐漸走入人們的現(xiàn)實生活。
隨著我國數(shù)字人民幣研發(fā)和試點工作的穩(wěn)步推進，有關數(shù)字人民幣跨境流通的問題也開始引起人們的關注。2020年12月4日，香港金融管理局總裁余偉文在該局官網(wǎng)中發(fā)表了《金融科技新趨勢——跨境支付》一文，文中透露香港金融管理局正在與中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所研究使用數(shù)字人民幣進行跨境支付的技術測試，并做相應的技術準備。2021年4月1日，中國人民銀行研究局局長王信在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，在條件成熟時，數(shù)字人民幣順應市場需求，用于跨境交易，也是可以實現(xiàn)的。目前，人民銀行數(shù)字貨幣研究所還與香港金融管理局、泰國中央銀行、阿拉伯聯(lián)合酋長國中央銀行聯(lián)合發(fā)起多邊央行數(shù)字貨幣橋的研究項目，探索央行數(shù)字貨幣在跨境支付中的應用。人民幣數(shù)字化可有效提高交易便利性，非常有利于跨境支付和交易，因而對于人民幣國際化意義重大。
數(shù)字人民幣跨境流通是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要有與其流通相適應的技術條件和金融基礎設施，也需要營造相應應用場景的商業(yè)生態(tài)，更需要構建與之匹配的法律制度環(huán)境。有鑒于此，本文擬從法律視角出發(fā)，根據(jù)主權數(shù)字貨幣的特點，分析其跨境流通可能遇到的法律問題，并在此基礎上提出相應對策。
一、主權數(shù)字貨幣的發(fā)展及跨境流通的必然性
主權數(shù)字貨幣的發(fā)展
主權數(shù)字貨幣是相對于非主權數(shù)字貨幣而言的概念。對于數(shù)字貨幣（digital currencies），目前有不同的理解。廣義的數(shù)字貨幣是與紙幣、鑄幣等以一定物理形態(tài)出現(xiàn)的傳統(tǒng)貨幣相對應的概念，在這種意義上，數(shù)字貨幣可以說是各種以電子形式表現(xiàn)出來的貨幣。它包括基于銀行賬戶的第三方支付系統(tǒng)現(xiàn)金記賬信息，如通過支付寶、微信支付實現(xiàn)的電子記賬信息；也包括各種網(wǎng)絡經(jīng)營者在其平臺內部使用的以貨幣命名的虛擬貨幣，如各種網(wǎng)絡游戲經(jīng)營者為玩家提供的游戲幣；還包括基于節(jié)點網(wǎng)絡（如區(qū)塊鏈）和數(shù)字加密算法而形成的數(shù)字貨幣，如比特幣、以太幣、Facebook發(fā)布的加密貨幣Libra（現(xiàn)改名為Diem）等。在一些人看來，諸如支付寶、微信等電子支付系統(tǒng)中使用的貨幣，實質上就是一個國家的法定貨幣，除此之外，并沒有其他性質的貨幣存在；游戲平臺中的各種貨幣，僅在系統(tǒng)內部為特定目的使用，并不具備典型貨幣的任何職能，因而本質上都不是真正的數(shù)字貨幣?；趨^(qū)塊鏈和數(shù)字加密算法而形成的貨幣，不代表實質商品或貨物，發(fā)行者亦沒有兌現(xiàn)實物義務，其本質上是一種貨幣替代物及支付工具的數(shù)字資產(chǎn)，因此是真正意義上的數(shù)字貨幣。
主權數(shù)字貨幣與非主權數(shù)字貨幣（私人數(shù)字貨幣）的劃分，是在數(shù)字貨幣概念產(chǎn)生后，因各國對將數(shù)字技術用于國家主權貨幣發(fā)行流通的重視而出現(xiàn)的認識。數(shù)字貨幣最初都用來指稱非主權數(shù)字貨幣，由于數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)字貨幣特別是基于區(qū)塊鏈和數(shù)字加密技術而形成的數(shù)字加密貨幣，在發(fā)行、流通、支付、結算、監(jiān)管等方面均存在巨大的優(yōu)越性，各國政府開始重視本國貨幣數(shù)字化的問題，數(shù)字貨幣領域由此便出現(xiàn)了主權數(shù)字貨幣和非主權數(shù)字貨幣的分野。
對應于私人數(shù)字貨幣，主權數(shù)字貨幣也稱為主權信用數(shù)字貨幣，是指以主權國家政府（央行）的名義發(fā)行，以數(shù)字形式表現(xiàn)的、作為法定貨幣使用的貨幣。早在2013年，就有學者倡導由國家和中央銀行發(fā)行并控制的官方數(shù)字貨幣（Official Digital Currencies，簡稱ODC）。2014年12月，厄瓜多爾推出了DE.加密數(shù)字支付系統(tǒng)（2018年停止運行）；2015年，突尼斯使用區(qū)塊鏈技術創(chuàng)建了該國數(shù)字版法幣Edinar，成為世界上第一個發(fā)行基于區(qū)塊鏈的數(shù)字貨幣的國家；2016年6月，加拿大中央銀行啟動了基于分布式賬本技術（DLT）的Jasper法定數(shù)字貨幣項目實驗；2016年11月，新加坡金融管理局推出基于分布式記賬的SGD-L數(shù)字貨幣，作為銀行間數(shù)字貨幣清算方案；2017年，瑞典啟動了基于賬戶與價值的零售型數(shù)字貨幣E-Krona項目；2018年，委內瑞拉發(fā)行了以原油作為實物抵押的加密數(shù)字貨幣——石油幣。此外，歐盟、日本、韓國、南非等國（地區(qū)）也正在考慮推出自己的數(shù)字貨幣。隨著數(shù)字技術和金融科技的發(fā)展，考慮推出本國主權數(shù)字貨幣的國家越來越多。
早在2014年，中國主權數(shù)字貨幣的相關研究工作就已啟動。2017年，中國人民銀行牽頭商業(yè)銀行和有關機關開展了數(shù)字人民幣體系的研發(fā)，提出了中國數(shù)字貨幣及支付系統(tǒng)（DC/EP）的基本框架設計。據(jù)此，中國數(shù)字人民幣采用現(xiàn)金替代（M0）的形式，數(shù)字人民幣具有無限的法償性，實行雙層運營體系，可控匿名，銀行賬戶松耦合。2020年8月，商務部印發(fā)《全面深化服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點整體方案》，提出將在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)及中國西部具備條件的地區(qū)開展數(shù)字人民幣試點。盡管到目前為止，我國數(shù)字人民幣正式推出還沒有具體的時間表，但隨著研究和試點工作的不斷深入，推出中國主權數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣的條件將逐步成熟。
主權數(shù)字貨幣跨境流通的必然性
貨幣流通是貨幣作為流通手段和支付手段，在不同主體之間連續(xù)不斷地運動。主權數(shù)字貨幣跨境流通是一國主權數(shù)字貨幣跨越該國設定的流通范圍而在其他國家、地區(qū)發(fā)揮價值尺度、支付手段、儲藏手段等貨幣職能。由于中國主權范圍內香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)均有不同于人民幣的流通貨幣（港元、澳門幣、臺幣），與紙質人民幣一樣，在我國，數(shù)字人民幣的跨境流通當然也包括其在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的流通。從某種意義上說，當主權數(shù)字貨幣出現(xiàn)時，其跨境流通就具有一定的必然性。這是因為：
第一，作為主權貨幣一種存在形式的主權數(shù)字貨幣，通常與紙幣和鑄幣具有相同的法律地位和法償性，因而，當某一國家的主權貨幣能夠跨境流通時，必然意味著以數(shù)字形式表現(xiàn)的主權數(shù)字貨幣同樣可以在境外流通。
第二，貨幣作為一種交易媒介，其流通范圍實際由經(jīng)濟貿(mào)易的范圍所決定。正如馬克思所言：“商品流通直接賦予貨幣的運動形式，就是貨幣不斷地離開起點，就是貨幣從一個商品所有者手里轉到另一個商品所有者手里，或者說就是貨幣流通。”根據(jù)比較優(yōu)勢理論，各國根據(jù)自身的優(yōu)勢和劣勢，開展不同商品和服務的出口和進口，對貿(mào)易各方都能帶來巨大的利益，因而，國家間經(jīng)濟貿(mào)易活動是必然的。國家間貿(mào)易需要以貨幣作為交易媒介，因此，跨越國境的貿(mào)易活動必然引起跨越國境的貨幣運動。隨著國際貿(mào)易的出現(xiàn)，主權貨幣的跨境流通也就勢在必然。當主權貨幣以數(shù)字形式表現(xiàn)時，其跨境流通也同樣不可避免。
第三，主權數(shù)字貨幣的優(yōu)越性決定，其在跨境商品、服務貿(mào)易中必然會有越來越多的應用。與紙幣和鑄幣等傳統(tǒng)貨幣相比，數(shù)字貨幣具有以下明顯的優(yōu)勢：（1）低成本。無論是發(fā)行還是流通，數(shù)字貨幣的成本都遠遠低于傳統(tǒng)貨幣。發(fā)行數(shù)字貨幣無需消耗大量的紙張、印制材料和印制設備，數(shù)字貨幣在流通過程中也無需花費大量的人力、物力進行遠距離運送和保護。它便于攜帶并可避免各種危險，更不需要因為流通過程中的損耗而不斷進行更新，這無疑會節(jié)約大量的資源、能源消耗。特別是在遠距離的跨境流通中，數(shù)字貨幣的低成本優(yōu)勢更為突出，因為除了可節(jié)約以上成本外，數(shù)字貨幣與傳統(tǒng)貨幣相比，在過境、兌換和支付方面也可以節(jié)約大量成本。（2）更快捷地流通。通過區(qū)塊鏈、分布式賬本、智能合約等不同的技術手段，數(shù)字貨幣可以實現(xiàn)點對點的及時支付，在相關國家間存在適當制度安排的情況下，這種快捷支付的效果同樣可以在不同國家和地區(qū)間實現(xiàn)。（3）安全性。在貨幣跨境流通中，流通過程的安全至關重要。數(shù)字貨幣存放于手機等終端設備的數(shù)字錢包中，可以有效避免攜帶紙幣可能出現(xiàn)的被盜竊和丟失風險。同時，數(shù)字錢包可設定限額管理并實行實名制，通過設置密碼防止盜用行為，即便發(fā)生了盜用行為也可進行掛失。此外，數(shù)字貨幣具有可追溯性，在被盜用時，有權機關可以依法定程序通過相應的數(shù)據(jù)驗證和交叉對比，追蹤違法者，打擊盜用行為，追回相應損失。（4）隱私性。數(shù)字貨幣根據(jù)其采用的技術路徑不同，均有不同程度的隱私性。例如，根據(jù)央行對DC/EP的可控隱私性設計，使用數(shù)字人民幣進行一定限額內的交易可以實現(xiàn)完全匿名化，從而可以更好地保護使用人的隱私。（5）更便于監(jiān)管。通過數(shù)字貨幣運營系統(tǒng)，監(jiān)管部門可及時充分地掌握數(shù)字貨幣流通中的各類信息，并在分析的基礎上對數(shù)字貨幣運行實行更有效的監(jiān)管。在主權數(shù)字貨幣跨境流通中，相關主權國家監(jiān)管機構可根據(jù)及時獲得的信息對跨境流通貨幣實施投放、回收等操作，并根據(jù)宏觀政策目標采取有效的監(jiān)管措施。
除此以外，由于數(shù)字貨幣流通無需通過有形貨幣的交付便可實現(xiàn)，推行主權數(shù)字貨幣也有利于防范各種病毒、細菌等有害物質通過貨幣進行傳播，更好地保護人身安全。數(shù)字貨幣的點對點支付具有一定的“金融脫媒”效果，資金供給可直接輸送給需求方和融資者，尤其有利于政府、社會福利組織將相關的補貼、補助、救濟資金直接支付給相關對象，有效避免中間環(huán)節(jié)的耽擱、延遲和克扣。
主權數(shù)字貨幣相對于傳統(tǒng)貨幣的以上優(yōu)勢決定，其跨境流通必然具有廣闊的空間，甚至在未來一定時期可能成為跨境流通的主要貨幣形式。
二、主權數(shù)字貨幣跨境流通的運行障礙和潛在風險
主權數(shù)字貨幣是金融科技創(chuàng)新的產(chǎn)物，是現(xiàn)代數(shù)字科技與金融融合而產(chǎn)生的新生事物。作為新生事物，一方面，其正常運行需要有與之匹配的技術條件和環(huán)境；另一方面，其在給現(xiàn)代金融生活帶來更大便利和更高效率的同時，也可能帶來一系列潛在的新風險。
主權數(shù)字貨幣跨境流通的運行障礙
1.主權障礙
與傳統(tǒng)主權貨幣一樣，主權數(shù)字貨幣是一個國家以本國政府的名義發(fā)行的貨幣，在該國主權范圍內當然具有普遍的流通效力。然而，要超出本國主權覆蓋范圍在其他國家流通，便沒有當然的合法性依據(jù)。本國貨幣在他國流通，不僅可能對他國貨幣造成巨大的沖擊，而且可能對他國經(jīng)濟和人民生活帶來重大影響；對他國政府而言，也可能造成“鑄幣稅”等直接利益損失。但另一方面，主權貨幣的跨境流通又可能給本國人出境旅游及進行貿(mào)易等活動帶來巨大的便利，也可能給他國政府和人民利用該貨幣購買該貨幣發(fā)行國商品和服務提供更多可能。由此可見，主權數(shù)字貨幣跨境流通是利弊共存，得失互見的。也正因為如此，一方面，一國貨幣要在他國流通，首先要取得該他國的同意；另一方面，他國也可能愿意在一定程度上接受或容忍這種流通。
正如前文所述，貨幣之運動必須反映經(jīng)濟貿(mào)易之運動，當不同國家間開展貿(mào)易活動時，除了物物交換的特殊情況外，都必須由貨幣作為交易媒介，而作為此類交易媒介的貨幣通常就是參與貿(mào)易一方的主權貨幣或第三國的貨幣（如美元）。所以，盡管主權數(shù)字貨幣的跨境流通必然會受到主權范圍的限制，但國家間貿(mào)易存在的比較優(yōu)勢收益，會不斷推動各國之間努力克服因主權限制而帶來的障礙?？傊鳈鄶?shù)字貨幣本質上仍是主權貨幣的一種表現(xiàn)形式，其跨境流通不可避免地會受到主權因素的制約，但這種制約并不是絕對的，它可以通過國家間的合作而緩解或克服。
2.支撐法律制度缺失障礙
主權貨幣是以主權國家的名義發(fā)行的貨幣，其地位、發(fā)行機關、法償力、流通范圍、貨幣形式、計量單位等基本方面，都應由一國的法律作出明確規(guī)定。只有通過法律的確認，該種貨幣的存在才具有合法性基礎，例如，根據(jù)《中國人民銀行法》規(guī)定，中華人民共和國的法定貨幣是人民幣。以人民幣支付中華人民共和國境內一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。人民幣的單位為元，人民幣輔幣單位為角、分。人民幣由中國人民銀行統(tǒng)一印制、發(fā)行。長期以來，傳統(tǒng)貨幣在世界范圍內都普遍采用紙幣或鑄幣的形式，主權貨幣的數(shù)字形式能否為其他國家普遍認可，將首先取決于該貨幣在本國是否得到法律明確的確認。主權數(shù)字貨幣的法律建構不僅是其存在的合法性基礎，同時也塑造了其獨特的法律品性。主權數(shù)字貨幣的法律建構決定了人們對它的認識，并影響著人們對它的信任，進而決定著人們對它是否及在何種程度上接受。對于主權數(shù)字貨幣的跨境流通來說，其法律建構如何，也在很大程度上決定了外國政府和外國人對其接受的程度。如果一國的貨幣在本國都沒有得到普遍信任和接受，那么，在其他國家就更不能得到普遍認可，其跨越主權范圍在他國流通也將必然會受到嚴重影響。此外，即使一個國家的傳統(tǒng)貨幣在其他國家已經(jīng)獲得了某種程度的認同，也不一定意味著其數(shù)字貨幣會得到同樣的認同，主權數(shù)字貨幣可能因法律制度對其作出與該國傳統(tǒng)貨幣的不同安排，而獲得更差或更好的跨境流通效果。如果支撐該主權數(shù)字貨幣的法律制度存在嚴重的缺失，必將會對其跨境流通帶來嚴重的負面影響。例如2018年2月，委內瑞拉政府正式推出石油幣（Petro coin）以重振國內經(jīng)濟，該石油幣是以石油為支撐的官方數(shù)字加密貨幣，一枚石油幣的價值等同于一桶原油，而且石油幣是委內瑞拉法定貨幣——“玻利瓦爾”之外的另一法定貨幣。由于國際原油價格一直處于波動當中，加上石油幣缺乏規(guī)范有效的流通渠道，所以在其推出以后遭遇市場的持續(xù)冷遇，推廣過程中也困難重重，并未達到預期的效果。
3.金融基礎設施不足障礙
金融基礎設施有廣義和狹義之分，廣義的金融基礎設施是指為金融活動提供公共服務并保證金融市場穩(wěn)健、持續(xù)、安全運行的硬件設施及制度安排。狹義的金融基礎設施主要指金融市場基礎設施，它主要由金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結算系統(tǒng)、交易設施、交易報告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎征信系統(tǒng)等六類設施及其運營機構組成。在主權數(shù)字貨幣的跨境流通中，清算結算系統(tǒng)和支付系統(tǒng)不僅尤為重要，而且具有獨特的價值。因為跨境流通的金融基礎設施必須相對獨立地設置，不能完全借用國內相關基礎設施。在這類金融基礎設施缺失或不足的情況下，主權數(shù)字貨幣跨境流通往往無法進行。除此以外，主權數(shù)字貨幣跨境流通還需要不同于傳統(tǒng)主權貨幣的特殊基礎設施，包括能夠實現(xiàn)數(shù)字貨幣清算、結算對接的雙邊結算系統(tǒng)和實現(xiàn)數(shù)字貨幣境外正常支付使用的支付系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的缺失也可能使跨境主權數(shù)字貨幣流通受到嚴重阻礙。例如，如果數(shù)字人民幣出境后不能通過一定的金融機構或通過相關設備兌換為所在國的流通貨幣，對于持有人來說，其在該國使用貨幣便會受到嚴重的影響。同樣，如果所在國沒有商家使用可接受該數(shù)字貨幣的支付系統(tǒng)，則持有人也無法在該國直接使用該數(shù)字貨幣。
主權數(shù)字貨幣跨境流通的潛在風險
主權數(shù)字貨幣跨境流通不僅會遇到前文所述的運行障礙，也會帶來各種潛在的法律風險，如果這些風險不能得到有效控制，不僅不利于主權數(shù)字貨幣正常的境外流通，而且會對國內金融市場和正常對外交流產(chǎn)生明顯的負面影響。一般而言，主權數(shù)字貨幣跨境流通帶來的潛在法律風險包括洗錢、恐怖主義融資、逃避外匯管制和海關監(jiān)管等。現(xiàn)分述如下：
1.洗錢
主權數(shù)字貨幣境外流通使人們攜帶數(shù)字貨幣出入國境進行交易更加便利，這就可能使一些不法分子在獲得非法收入后利用主權數(shù)字貨幣跨境交易的便利，將大量可能在國內無法進行的洗錢交易轉移到國外。例如，在國外開設空殼公司，將非法獲得的資金轉移到該公司的名下，并通過該公司在所在地的各種合法交易將違法資金洗白；或者將非法獲得的資金以數(shù)字貨幣的形式通過移動終端設備注入數(shù)字錢包，逃避海關監(jiān)管，攜帶至國外從事某種名義上的合法交易而洗白非法資金。由此可見，主權數(shù)字貨幣境外流通可能為不法分子逃避國內的嚴格監(jiān)管，在國外進行洗錢活動提供更多的渠道和機會。在主權數(shù)字貨幣跨境流通的制度建構方面，必須高度重視主權數(shù)字貨幣跨境流通可能帶來的誘發(fā)境外洗錢泛濫的問題。
2.恐怖主義融資
主權數(shù)字貨幣跨境流通不僅可能為境外非法洗錢提供更多便利，而且，也可能為恐怖組織和恐怖分子進行恐怖主義活動獲得資金提供更大的便利。不同國家對于恐怖主義的立場和打擊力度各不相同，可能造成某些恐怖組織和個人在本國的融資活動受到嚴格限制，從而在其他國家更容易獲得融資。某些恐怖組織或恐怖分子以合法形式在一國獲得恐怖資金，再通過數(shù)字貨幣結算和支付系統(tǒng)形成的便利渠道將資金轉移到境外，然后用于開展針對本國或他國的恐怖主義活動。此外，數(shù)字形式的主權貨幣，在某種程度上都具有一定的匿名性，通過化整為零的方式，借助合法交易的名義，恐怖組織和恐怖分子更容易通過融資為其實施恐怖主義活動籌集、儲備資金。因此，在主權數(shù)字貨幣跨境流通的相關制度設計中，應當對利用主權數(shù)字貨幣進行恐怖主義融資的問題給予高度重視。
3.逃避外匯管制
目前世界各國對外國貨幣的跨境流通都實行了不同程度的管制政策。有些國家實行全面外匯管制，另一些國家實行部分外匯管制，少量國家基本上不實行外匯管制。實行外匯管制的目的，主要是為了防止外國貨幣不受控制地進出國境對本國貨幣造成嚴重沖擊，影響本國金融秩序的穩(wěn)定，并可能對本國經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展造成嚴重的負面影響。例如，根據(jù)我國《外匯管理條例》的規(guī)定，我國外匯的管理實行部分管制模式，即對經(jīng)常項目實行低強度管制，而對資本項目則實行比較嚴格的外匯管制。主權數(shù)字貨幣出現(xiàn)后，外匯的流動也可能通過各種數(shù)字貨幣終端之間的轉移來實現(xiàn)，如果對這類資金流轉渠道不進行有效地把控，便有可能造成外匯管理的失控。此外，由于外匯管制的原因，有些國家形成了匯率雙軌制，造成外匯市場的分割和不同外匯市場的定價差異，不同外匯市場的匯率差異可能會誘發(fā)騙購外匯、套匯、逃匯和非法買賣等利用外匯進行的投機活動。這些行為都可能影響一國經(jīng)濟的穩(wěn)定和對外貿(mào)易的正常發(fā)展。由于數(shù)字貨幣是一種晚近出現(xiàn)的新型貨幣形式，相關國家可能并未將其納入外匯管制的范圍而實行有效的監(jiān)管。這就可能為不法分子逃避外匯管制，操縱外匯市場，進行外匯投機提供可乘之機。特別是在實行匯率雙軌制的國家，外匯市場的失控還可能造成境外巨量外匯資金回流本國市場，沖擊本國金融秩序，甚至影響本國主權貨幣在境內的正常流通。
4.逃避海關監(jiān)管
為了防止本國資金和外國資金進出國境失控，各國都試圖通過海關建立貨幣資金跨境流通控制機制。例如，根據(jù)《中國人民銀行公告[2004第18號]》，中國公民出入境、外國人入出境，每人每次攜帶的人民幣限額為20000元；根據(jù)美國的相關法律規(guī)定，游客攜帶超過10000美元現(xiàn)金、旅游支票或者其他貨幣等都必須向海關申報，否則當事人可能面臨50萬美元以下罰款或10年以下有期徒刑；日本法律規(guī)定，攜帶超過100萬日元現(xiàn)金或等值外幣必須填寫申告書；根據(jù)澳大利亞的法律規(guī)定，攜帶10000澳元以上的現(xiàn)金及等值的外幣進出國境必須向海關申報，否則可能會被罰款或起訴。在數(shù)字貨幣跨境流通的情況下，如果數(shù)字貨幣錢包中的金額超出海關規(guī)定的范圍，是否需要申報以及如何申報，現(xiàn)行立法都未作出明確規(guī)定。對于攜帶數(shù)字貨幣過境的情況，海關不可能使用傳統(tǒng)的開箱查驗方式進行查檢，如何進行有效查處和把控也沒有相應制度，這就可能造成過境人員利用各種存儲數(shù)字貨幣錢包的終端設備逃避海關監(jiān)管。
綜上所述，數(shù)字貨幣跨境流通不僅會遇到各種障礙，也可能帶來各種風險。只有建立健全適應數(shù)字貨幣境外流通的技術設施和制度體系，完善應對數(shù)字貨幣境外流通各種風險的有效機制，才能確保主權數(shù)字貨幣境外流通的規(guī)范運行。當然，一國主權數(shù)字貨幣能否以及在多大程度上為他國政府及市場接受，起決定性作用的是一國的經(jīng)濟實力。但完善相關機制和法律制度對主權數(shù)字貨幣跨境流通提供相應的運行條件和保障，無疑也是不可或缺的重要方面。
三、主權數(shù)字貨幣跨境流通的制度建構
如前所述，主權數(shù)字貨幣跨境流通遇到的基本問題主要包括其自身的運行障礙和潛在風險，因而主權數(shù)字貨幣跨境流通的制度建構也應主要圍繞這兩個基本方面展開。在主權數(shù)字貨幣跨境流通相關制度方面，應特別重視以下制度和機制的構建。
加強國際法律規(guī)范建設，營造主權數(shù)字貨幣跨境流通的國際環(huán)境
主權數(shù)字貨幣跨境流通必須首先突破其主權障礙，而突破主權障礙的基本方式就是要在不同國家之間達成具有國際法意義的制度安排，即由流出國和流向國簽訂雙邊或多邊條約、公約或協(xié)定，就允許某一國家的主權數(shù)字貨幣在本國流通達成共識。2021年3月27日，中國外交部部長王毅同伊朗外交部部長扎里夫共同簽署了為期25年的全面合作協(xié)議，其中約定中伊之間的石油結算和貿(mào)易往來將使用中國人民幣和數(shù)字人民幣結算。
在國家間通過公約、條約、協(xié)定等方式作出突破主權障礙的制度安排前提下，各國的中央銀行和相關監(jiān)管部門之間也可以在充分協(xié)商的基礎上就有關主權數(shù)字貨幣跨國流通問題作出更具體的制度安排。例如，2000年5月4日，第九屆東盟與中日韓“10+3”財長在泰國共同簽署了建立區(qū)域性互換網(wǎng)絡協(xié)議——《清邁協(xié)議》，對參與國之間相互貿(mào)易中加大本幣使用額度達成了共識。如果東盟各國以此為基礎，將各國未來的數(shù)字貨幣納入其中，就會在很大程度上使各主權國家數(shù)字貨幣在區(qū)域性交易中突破主權限制而實現(xiàn)跨境流通。
除此以外，不同國家的相關運營主體、獲得經(jīng)營外匯業(yè)務資質的商業(yè)銀行或其他金融機構相互之間，也可在國家和國家金融監(jiān)管部門達成共識的框架基礎上通過簽訂合作協(xié)議進行合作，對某一主權數(shù)字貨幣跨境流通機制的對接問題作出操作性的契約安排。例如，2021年1月16日，環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）聯(lián)手中國人民銀行清算總中心、跨境銀行間支付清算有限責任公司（CIPS）、央行數(shù)字貨幣研究所和中國支付清算協(xié)會，在北京成立了合資的金融網(wǎng)關信息服務有限公司。這一合作項目為中國數(shù)字人民幣未來跨境流通的前景帶來了新的期待。只有通過諸如此類國際法意義上的制度安排和不同金融主體間的國際合作，才能營造一國主權數(shù)字貨幣跨境流通的基本法制環(huán)境。
加強支撐主權數(shù)字貨幣的法律制度建設，打造適應跨境流通的貨幣形式
一國主權數(shù)字貨幣能否為其他國家和地區(qū)普遍接受，在很大程度上也取決于法律制度對該貨幣本身所作的設計，在這一方面，通常要求法律應明確規(guī)定該數(shù)字貨幣的性質、地位、發(fā)行機關、與本國其他貨幣之間的關系、支撐貨幣的信用擔保、貨幣的流通范圍、法償性等。此外，在流通環(huán)境和渠道方面，也應充分考慮其在實現(xiàn)貨幣職能方面的效率要求，合理設計該數(shù)字貨幣流通的技術方案。按照中國人民銀行的制度設計方案，數(shù)字人民幣是人民幣的數(shù)字形式，由中國人民銀行統(tǒng)一發(fā)行，在中華人民共和國內具有法定貨幣地位，并具有無限的法償力；同時，數(shù)字人民幣可采用不預設技術條件的各種支付系統(tǒng)。然而，這些關于數(shù)字人民幣的制度安排，到目前為止仍然僅僅是中央銀行的一種設計方案，并沒有通過正式的法律作出明確規(guī)定。在數(shù)字人民幣正式推出之前，國家立法機關可以通過修改《中國人民銀行法》等法律對其進行明確規(guī)定。這樣，數(shù)字人民幣發(fā)行、流通才具備合法性基礎，數(shù)字人民幣才能獲得應有的信譽。
如何合理安排支撐主權數(shù)字貨幣的法律制度，是決定其是否能為社會普遍接受的基本前提，一國對主權數(shù)字貨幣必須進行法律上的精密設計，只有這樣，該主權數(shù)字貨幣才能為本國普遍接受，并進而獲得其他國家的認可。
在主權數(shù)字貨幣的制度設計上，尤其應重視其法定貨幣地位的確立，并合理安排其與現(xiàn)存?zhèn)鹘y(tǒng)貨幣的關系。如果主權數(shù)字貨幣的地位低于傳統(tǒng)法定貨幣，便可能導致人們更傾向于傳統(tǒng)貨幣，而無視數(shù)字貨幣；如果數(shù)字貨幣在擔保信用、計量單位等方面與傳統(tǒng)貨幣不一致，也可能造成人們根據(jù)兩種貨幣的這些差異而進行風險和成本判斷，進而形成不同的使用偏好，并基于這種偏好在兩種貨幣間進行取舍。因此，將數(shù)字貨幣的這些方面作完全等同于傳統(tǒng)貨幣的制度安排，將更有利于維持幣值的統(tǒng)一和穩(wěn)定。此外，在法償性方面，處理好數(shù)字貨幣與傳統(tǒng)貨幣的關系尤為重要。更強的法償性必然意味著能夠為更多人接受，如果數(shù)字貨幣不具有傳統(tǒng)貨幣的法償性，在其與傳統(tǒng)貨幣的競爭中必將處于明顯的劣勢，由于這種劣勢，即使正式推出數(shù)字貨幣，也終將難逃被人們徹底拋棄的命運。最后，數(shù)字貨幣支付體系也必須精心設計。如果主權數(shù)字貨幣在支付系統(tǒng)的安排上選擇了不合理的技術路徑，就可能增加人們的使用成本或帶來更多不便，其最終也可能被人們拋棄。因此，在支付體系的安排上，一方面，應考慮其對支付方式的特殊要求，在不同的技術路徑之間進行比較，擇優(yōu)采用；另一方面，也要充分照顧人們對現(xiàn)有常用支付系統(tǒng)已經(jīng)形成的依賴和偏好。就此而言，數(shù)字人民幣在支付系統(tǒng)方面不預設技術條件的做法無疑是合理和明智的選擇。
加強金融基礎設施建設，為主權數(shù)字貨幣跨境流通創(chuàng)造安全、暢通的運營條件
金融基礎設施是主權數(shù)字貨幣能否順利實現(xiàn)跨境流通的基本物質技術條件，如果金融基礎設施匱乏，主權數(shù)字貨幣的跨境流通便會受到嚴重阻礙。面對日益復雜的國際政治和經(jīng)濟環(huán)境，基礎設施建設也是人民幣國際化進程中的重要保障。
在主權數(shù)字貨幣跨境流通方面，最為關鍵的金融基礎設施是跨國清結算支付系統(tǒng)。目前世界各國對外國貨幣在本國的流通均采取分類管理方式，即在將國際收支中發(fā)生的交易分為經(jīng)常項目和資本項目的基礎上實行不同管理體制。經(jīng)常項目一般對金融基礎設施的依賴較小，通常由海關或具有外匯經(jīng)營資質的商業(yè)銀行和其他金融機構進行管控，而資本項目的管理則要求通過法定清結算系統(tǒng)辦理并依法進行嚴格管理。目前，國際清算體系主要由兩大部分組成：一是各國的貨幣跨境清算系統(tǒng)，如美國的美元跨境清算系統(tǒng)（CHIPS）、中國的人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）；二是各國統(tǒng)一共享的國際電信服務系統(tǒng)，如SWIFT。在實際運行中，通常由SWIFT與本國貨幣跨境清算系統(tǒng)共同完成資金的跨境結算，其中，由SWIFT向參與清算系統(tǒng)的銀行發(fā)出指令，然后由直接參與銀行通過國內的跨境清算系統(tǒng)完成結算。然而，主權數(shù)字貨幣不同于傳統(tǒng)紙幣和鑄幣，無論是經(jīng)常項目的清算支付管理，還是資本項目的清結算管理，現(xiàn)有基礎設施和管理方式都不能滿足對數(shù)字貨幣有效管理的要求。因此，必須根據(jù)主權數(shù)字貨幣的特點，完善相關基礎設施的建設。
為保障主權數(shù)字貨幣的跨境流通，應根據(jù)數(shù)字貨幣的特點，在經(jīng)常項目和資本項目分類管理的基礎上，建立與主權數(shù)字貨幣相匹配的基礎設施系統(tǒng)和管理制度體系。首先，應加強內部基礎設施建設，建立相關機構、設施，完善清結算機制和與支付有關的技術手段；其次，應通過契約與境外機構開展合作，健全主權數(shù)字貨幣境外流通的基礎設施，合作或單獨設立相關機構，完善清結算機制，或與境外可利用設施系統(tǒng)實現(xiàn)對接。
加強主權數(shù)字貨幣跨境流通的合法性監(jiān)管，有效打擊非法目的的資金使用行為
主權數(shù)字貨幣跨境流通同樣存在可能助長洗錢、恐怖主義融資、逃避外匯管制和海關監(jiān)管等違法犯罪現(xiàn)象，因而必須通過法律明確利用數(shù)字貨幣進行洗錢、恐怖主義融資、逃避外匯管制及海關監(jiān)管等違法行為的構成要件，規(guī)定執(zhí)法機關查處相關行為的權力分工、執(zhí)法手段和執(zhí)法程序，建立與數(shù)字貨幣相適應的合法性監(jiān)管、防控體系，打擊各種利用主權數(shù)字貨幣進行的違法犯罪行為。
主權數(shù)字貨幣作為一種數(shù)字貨幣，都具有某種程度的可追溯性，這為發(fā)現(xiàn)和查處違法犯罪行為提供了有效的技術保障。但同時，作為數(shù)字貨幣，它又具有某種程度的隱私性，主權數(shù)字貨幣的隱私性也可能給防控和查處犯罪行為帶來一定的障礙。因此，在主權數(shù)字貨幣技術構建的環(huán)節(jié)，要充分考慮隱私保護與犯罪防控的平衡。例如，根據(jù)中國人民銀行關于數(shù)字人民幣的制度設計，數(shù)字人民幣實行小額支付匿名，大額支付可溯。對于數(shù)字貨幣使用者的相關信息由中央銀行統(tǒng)一管理，持有者在進行小額支付過程中，相關信息不會為其交易對方獲取。由于數(shù)字貨幣不同于傳統(tǒng)貨幣的特點，因而按照傳統(tǒng)貨幣的監(jiān)管體系進行違法性監(jiān)管將不可能取得良好效果。由于信息控制的中心發(fā)生轉移，對違法行為進行監(jiān)管的重心也要相應轉移。在主權數(shù)字貨幣跨境流通合法性監(jiān)管方面，應當將監(jiān)管的主要任務轉移到依法能夠接觸貨幣持有、使用者基本信息，能夠進行使用痕跡追溯的特殊機構，而不是參與相關支付活動的銀行或其他金融機構。只有這樣，才能及時發(fā)現(xiàn)利用數(shù)字貨幣進行非法活動的行為，提高打擊違法犯罪行為的效率。
除此以外，主權數(shù)字貨幣跨境流通，包括利用主權數(shù)字貨幣進行的犯罪活動，往往涉及多個國家，因而應建立不同國家之間在防控犯罪方面的信息互通機制，加強信息溝通，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，并采取相應措施。同時，由于每個國家的執(zhí)法者都只能在其國家范圍內開展合法的執(zhí)法活動，因此，為有效打擊利用主權數(shù)字貨幣的犯罪活動，相關國家之間還應通過協(xié)議，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，通過執(zhí)法部門間的合作，有效查處違法犯罪行為并及時給予制裁。
加強主權數(shù)字貨幣境外流通的市場監(jiān)管，有效防范金融風險
主權數(shù)字貨幣跨境流通可能引發(fā)一國法定貨幣進出國境數(shù)量的大幅增減，從而影響一國金融市場和對外貿(mào)易的穩(wěn)定和發(fā)展。例如，由于主權數(shù)字貨幣的低成本和便利性，可能會導致其大量流出某一國家，并在境外長期、大量累積。當本國的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化之時，這些大量積累的外部資金便可能為了追逐高額利潤而突發(fā)性地回流，從而對本國經(jīng)濟、金融帶來巨大的沖擊。
因此，必須建立與主權數(shù)字貨幣相適應的宏觀調控機制，作出明確的法律規(guī)定。首先，應建立有效的監(jiān)測、預警系統(tǒng)，及早發(fā)現(xiàn)隱患，防范風險集中爆發(fā)。監(jiān)管部門應當設立專門的信息監(jiān)測機構，對主權數(shù)字貨幣跨境流通的狀況進行及時、動態(tài)的監(jiān)測。根據(jù)其掌握的信息，通過大數(shù)據(jù)手段進行分析和評估，判斷風險等級，并根據(jù)風險等級確立相應的應對措施。其次，應建立風險緊急應對預案機制。一旦出現(xiàn)某種重大風險，及時啟動防控預案并作出快速有效的應對。再次，應根據(jù)主權數(shù)字貨幣的特點，建立有效的實施程序機制，以確保應對措施合法、規(guī)范。最后，應建立多方合力的聯(lián)合風險防控機制，將本國的監(jiān)管機構、銀行、金融機構和相關國家的監(jiān)管機構、銀行、金融機構納入其中，加強相互之間在執(zhí)法信息溝通、風險預警、報告方面的合作，必要時可聯(lián)合各方共同采取有效的防控措施。
結語
主權數(shù)字貨幣作為現(xiàn)代科技與金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，由于其巨大的優(yōu)越性，必將在未來的貨幣跨境流通中扮演重要的角色。一國主權數(shù)字貨幣跨境流通的實現(xiàn)除應當通過本國法律對其進行精密的設計以外，還需要克服主權障礙和金融基礎設施不足等方面的障礙；主權數(shù)字貨幣跨境流通，也可能誘發(fā)洗錢、恐怖主義融資、逃避外匯管制和海關監(jiān)管等方面的負面效應。因而，必須建立與之匹配的運行保障和風險防控制度體系。當前，我國主權數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣的相關準備工作已經(jīng)就緒，正式推出也指日可待。隨著數(shù)字人民幣的普遍運用，其跨境流通也勢在必行。未雨綢繆，科學應對，中國數(shù)字人民幣跨境流通必將有可期的廣闊前景。
原文鏈接
主權數(shù)字貨幣跨境流通的制度建構
《西南民族大學學報》（人文社會科學版）簡介
《西南民族大學學報》（人文社會科學版）系國家民族事務委員會主管、西南民族大學主辦的民族類綜合性學術期刊。創(chuàng)刊于1979年，2000年由雙月刊改為月刊。以基礎理論研究為主，瞄準學術前沿，關注學術熱點，突出民族特色。進入新世紀以來，《西南民族大學學報》（人文社會科學版)銳意進取，開拓創(chuàng)新，社會影響不斷擴大，社會地位不斷提高。
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