采購需求在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》均是泛泛的提了一句，沒有明確的對其進行定義，反映到政府采購管理實踐，就忽視了對采購需求的管理?！敦斦筷P(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕205號）和《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）里，對采購需求應(yīng)該包含哪些內(nèi)容進行了較為詳細的約定。2021年7月實施的《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）進一步明確了采購需求的定義和具體內(nèi)容，“采購需求是指采購人為實現(xiàn)項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求”，說明監(jiān)管部門在逐步探索更加科學(xué)合理的政府采購管理方式，從關(guān)注過程管理轉(zhuǎn)向同時關(guān)注前端“需求管理”和后端“履約、績效管理”。
采購需求不夠科學(xué)合理導(dǎo)致的弊端
容易引起質(zhì)疑投訴，嚴重影響采購效率。綜合一下各級財政主管部門公開發(fā)布的投訴處理決定書，結(jié)合筆者在政府采購一線多年的工作經(jīng)驗，質(zhì)疑投訴兩大重災(zāi)區(qū)：一是對技術(shù)參數(shù)的質(zhì)疑；二是對評標方法的質(zhì)疑。
這兩類質(zhì)疑都與采購需求不明確不合理直接相關(guān)。
對技術(shù)參數(shù)的質(zhì)疑絕大多數(shù)體現(xiàn)在技術(shù)需求的“拿來主義”。即前期對供應(yīng)商進行調(diào)研時，因信息不對稱、了解不全面，在制定采購需求時側(cè)重于某家產(chǎn)品的參數(shù)。
對評標方法的質(zhì)疑主要側(cè)重于兩方面，一方面是量化問題，另一方面是對一些加分項的證書、業(yè)績合同、證明材料的傾向性或不相關(guān)性方面。
評審因素無法量化。這個也是采購需求的不明確導(dǎo)致的，由于采購需求比較籠統(tǒng)、不夠客觀和細化，導(dǎo)致評審因素都是比較籠統(tǒng)，也缺乏明確的評審標準，基本都是基于評估的主觀判斷優(yōu)良中差，賦予了評委較大的自主權(quán)。而且評審因素與技術(shù)商務(wù)需求也并非完全對應(yīng)。這種情況在財政部發(fā)布的信息公告中，以及財政部對代理機構(gòu)監(jiān)督檢查情況通報中比比皆是，這一方面說明大家對這一項內(nèi)容沒有引起足夠的重視，另一方面也確實說明大部分的采購人、代理機構(gòu)包括集中采購機構(gòu)對量化的問題把握不準，即使利用專家的專業(yè)力量，也無法實現(xiàn)所有的評審因素指標完全量化，尤其是涉及到服務(wù)類、工程類項目中的設(shè)計方案、服務(wù)方案；貨物類的售后、維保等服務(wù)方案等。這也是接下來政府采購項目采購人、代理機構(gòu)將面臨的嚴峻考驗。
履約驗收形式化。這也是與采購需求不清晰不規(guī)范直接相關(guān)的，由于前期需求不細化，到履約驗收時就沒有細化的標準和指標，因此驗收只能是走過場、重形式。以貨物采購為例，所謂的履約驗收標準大部分是一些通用的外象的內(nèi)容，如是否按期交貨、數(shù)量規(guī)格型號是否符合要求、外包裝是否完好、主機配件等是否齊全等等，而未對于采購文件中所涉及的所有客觀量化指標進行詳細核對，再加上供應(yīng)商的誠信體系不健全，導(dǎo)致很多縮水款貨物輕易通過了驗收，但實際使用時發(fā)現(xiàn)各種各樣的功能無法滿足，出現(xiàn)被擱置或棄之不用的情況，造成財政資金的極大浪費。
供應(yīng)商虛假應(yīng)標。這也是目前政府采購領(lǐng)域非常嚴重的一個問題。分析原因主要有以下幾點：
一是由于政府采購領(lǐng)域資格方面門檻極低，幾乎所有的供應(yīng)商都能參與；
二是評審專家和供應(yīng)商之間的信息不對稱，由于采購標的尤其是貨物類產(chǎn)品發(fā)展較快，產(chǎn)品更新?lián)Q代、技術(shù)變革較多，專家不可能完全了解所有供應(yīng)商的所有優(yōu)缺點，只能通過比對其投標文件來進行評審；
第三點也是最重要的一點，目前的誠信體系不完善，供應(yīng)商違法成本極低。一旦被發(fā)現(xiàn)虛假頂多是放棄中標，現(xiàn)在各地又取消了投標保證金，也沒有沒收保證金之說，供應(yīng)商幾乎沒有什么損失；但是如果沒有被發(fā)現(xiàn)，就可以通過虛假投標獲得競爭優(yōu)勢甚至是中標機會，幾乎是無本萬利的游戲。馬克思說過“資本如果有百分之五十的利潤，它就會鋌而走險，如果有百分之百的利潤，就會使人不顧一切法律”，因此供應(yīng)商幾乎是有恃無恐。
22號文中采購人和代理機構(gòu)關(guān)注的幾大難點
市場調(diào)研如何有效進行。毋庸置疑，市場調(diào)研是一項行之有效的采購需求制定的方法。但如何做好市場調(diào)研，則是對采購人的考驗。
向誰調(diào)研？用什么樣的方法調(diào)研？哪些人員參與調(diào)研？調(diào)研成果文件如何確認？都是采購人實施前期調(diào)研時需要重點考慮的因素。
向誰調(diào)研，可以是供應(yīng)商，可以是專家；但要注意公開公平公正，供應(yīng)商一定要三家以上，且要有代表性，不能只傾聽一家之言。
用什么樣的方法調(diào)研，可以是問卷調(diào)查、論證、 咨詢，但一定要抓住重點和核心內(nèi)容，獲取到真正有價值的信息。
哪些人員參與調(diào)研，這個要結(jié)合采購人內(nèi)控制度，可以由使用部門、招標采購部門、財務(wù)部門和內(nèi)部監(jiān)督部門共同派員參與，采購人也可以委托代理機構(gòu)或者第三方機構(gòu)組織或參與，以確保程序嚴謹公正。
成果文件如何確認？其實是與下述的采購需求審查息息相關(guān)的。成果文件最終要經(jīng)過審查，才能作為采購文件的編制依據(jù)。
業(yè)績是否可以作為資格條件。根據(jù)《政府采購法》及其實施條例以及22號文，業(yè)績可以作為資格條件，但為什么實際項目中絕大多數(shù)項目不敢用呢？
究其原因，一方面與采購人員對擬采購項目了解不足、把握不準有關(guān)，另一方面也與法律法規(guī)的規(guī)定被過度解讀有關(guān)。其實《政府采購法》賦予了采購人自主權(quán)，《政府采購法》規(guī)定“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進行審查”,但《政府采購法實施條例》又做了限制性的界定，“設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)”屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇；87號令進一步規(guī)定“資格條件不得作為評審因素”。那業(yè)績能否作為資格條件？大部分采購人就拿不定主意了。比如說新成立的供應(yīng)商認為業(yè)績作為資格要求限制和排斥了他們的參與，中小企業(yè)認為業(yè)績要求與經(jīng)營收入直接掛鉤，要求業(yè)績就相當于對他們的經(jīng)營收入進行限定，與87號令的規(guī)定相悖；再者，資格條件里要求近三年有類似業(yè)績，那在打分項里是否可以針對兩項及以上的業(yè)績進行加分？這些疑問沒有人敢明確的給與是或否的答復(fù)。而因這些情況發(fā)生的質(zhì)疑投訴到了財政部門后，往往又因為種種原因獲得了支持。再加上各種自媒體公眾號標題黨不斷的刪減提煉，斷章取義，最終反映到實際項目中，采購人就會覺得如同幾道緊箍咒加身，畏首畏尾，不敢提要求，寧可放寬條件放寬門檻，程序安全沒有質(zhì)疑投訴為第一要義了。
綜合評分法如何設(shè)定。相比較于《政府采購法實施條例》和87號令，22號文中關(guān)于評標方法一個最大的變化就是規(guī)定“采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標應(yīng)當作為實質(zhì)性要求，不得作為評分項，參與評分的指標應(yīng)當是采購需求中的量化指標”。這一項要求對采購人和代理機構(gòu)來講是一項巨大的考驗。什么是采購需求客觀、明確的采購項目？按照需求管理辦法上下文意思來理解，起碼第十九條第二款、第三款中提到的兩類項目如通用設(shè)備、物業(yè)管理、大型裝備、咨詢服務(wù)等屬于該類型的采購項目。就以大型裝備來講，本身就屬于技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強的，本身該領(lǐng)域?qū)I(yè)力量就不足，哪怕向?qū)＜液偷谌綄I(yè)機構(gòu)尋求了幫助，采購人是否能列明所有技術(shù)指標？列明的這些技術(shù)指標是否能完整的描述產(chǎn)品的功能？是否能從這些指標里提煉出客觀但不可量化的指標？是否滿足了這些指標就是一個完美的匹配產(chǎn)品？是否需要考慮設(shè)備整體的配置，而不至于出現(xiàn)高配低能、資源浪費的情形？
另外，對于大型設(shè)備來講，參與評分的指標可能有上百項，根據(jù)87號令關(guān)于評審因素量化的要求，各指標對應(yīng)的分值累計總和應(yīng)與技術(shù)評審項總得分一致，對于參數(shù)眾多的設(shè)備，平均到某個指標上的分值將非常少，即使負偏離項很多，只要價格足夠便宜，總體得分就不會太低。但是負偏離項過多，將直接影響設(shè)備的性能和使用。尤其是目前的誠信體系還不完善，供應(yīng)商也都有趨利避害的本能，因此，對該類設(shè)備的評價就不能僅限于技術(shù)指標，況且并不是所有的技術(shù)性能、質(zhì)量等指標都是可以量化的；另外還應(yīng)考慮供應(yīng)商的管理能力、履約能力、后續(xù)服務(wù)能力，但是這些因素不客觀也無法完全量化，是否能列入評審因素，采購人往往處于兩難境地。
如何實現(xiàn)有效的審查以控制風(fēng)險而不僅僅是形式要件完善。應(yīng)該說目前需求管理辦法從制度設(shè)計層面對采購需求管理全流程進行了約束，但是規(guī)定只是要求采購人應(yīng)該怎樣做，具體怎樣算是做的好？判斷標準是什么？并沒有規(guī)定。因此大概率可以預(yù)見，采購人會根據(jù)規(guī)定制定相應(yīng)的審查模板或者標準化的版本，由參與審查的內(nèi)部部門填寫是/否，有/無，以定性的方式完成審查。具體采購需求尤其是其中的技術(shù)要求，或采購實施計劃里的合同條款、履約驗收標準、評審標準等內(nèi)容，審查人員也不一定能達到這樣的專業(yè)程度。很容易出現(xiàn)形式要件都滿足，該有的資料都有，合法性上能實現(xiàn)，但實際上并沒有實質(zhì)上解決采購需求編制合理性的問題。這是后期《政府采購需求管理辦法》落地實施過程中需要重點關(guān)注的一個問題。
如何實現(xiàn)22號文真正有效落地
完善采購人內(nèi)控制度。政府采購過程中涉及的采購人內(nèi)控，主要是解決以下問題：一是采購實施的必要性，即采購計劃是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，是否與部門職責范圍相符；二是采購需求的科學(xué)合理性，即采購需求是否符合法律法規(guī)、符合國家強制性標準、遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定、是否符合采購項目特點和實際需要；三是采購程序規(guī)范性，即采購文件、采購過程、采購結(jié)果是否合法合規(guī)；四是采購效果如何，即履約驗收以及績效評價。
因此采購人的內(nèi)控制度建設(shè)也主要從上述幾個方面入手。一是要落實單位內(nèi)部的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責分工、建章立制、程序規(guī)范、技術(shù)保障、運行監(jiān)督等具體措施，使制度能真正的發(fā)揮作用；二是內(nèi)部崗位設(shè)置上要充分考慮人員編制安排，同時崗位職責要明確；三是要強化理論學(xué)習(xí)，不斷提升政府采購人員的綜合素質(zhì)，打造一支具有責任意識、風(fēng)險意識、廉潔意識及業(yè)務(wù)過硬、素質(zhì)精良、職業(yè)規(guī)范的政府采購隊伍。
完善采購人內(nèi)控制度。政府采購過程中涉及的采購人內(nèi)控，主要是解決以下問題：一是采購實施的必要性，即采購計劃是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，是否與部門職責范圍相符；二是采購需求的科學(xué)合理性，即采購需求是否符合法律法規(guī)、符合國家強制性標準、遵循預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)等相關(guān)管理制度規(guī)定、是否符合采購項目特點和實際需要；三是采購程序規(guī)范性，即采購文件、采購過程、采購結(jié)果是否合法合規(guī)；四是采購效果如何，即履約驗收以及績效評價。
因此采購人的內(nèi)控制度建設(shè)也主要從上述幾個方面入手。一是要落實單位內(nèi)部的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責分工、建章立制、程序規(guī)范、技術(shù)保障、運行監(jiān)督等具體措施，使制度能真正的發(fā)揮作用；二是內(nèi)部崗位設(shè)置上要充分考慮人員編制安排，同時崗位職責要明確；三是要強化理論學(xué)習(xí)，不斷提升政府采購人員的綜合素質(zhì)，打造一支具有責任意識、風(fēng)險意識、廉潔意識及業(yè)務(wù)過硬、素質(zhì)精良、職業(yè)規(guī)范的政府采購隊伍。
提高代理機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)水平。提高采購人的專業(yè)化水平已是加強采購人內(nèi)控制度、強化采購人主體責任的應(yīng)有之義，此處不再贅述，本處重點強調(diào)代理機構(gòu)的作用。代理機構(gòu)在以往的發(fā)展過程中一直被定位為委托代理，所以大部分的代理機構(gòu)都是按部就班的根據(jù)采購人的要求來完成采購工作，主要負責組織采購流程。隨著法律法規(guī)的不斷完善，采購人主體責任的不斷強化，采購專業(yè)化要求越來越高，代理機構(gòu)就不能僅僅局限于流程代理了，應(yīng)該定位于咨詢機構(gòu)，給采購人提供專業(yè)咨詢服務(wù)，做采購人的顧問，重點從采購人面臨的難點出發(fā)提出解決思路和建議。
針對采購需求編制越來越規(guī)范細化的要求，代理機構(gòu)應(yīng)協(xié)助采購人做好市場調(diào)研，從以下幾方面為采購人提供調(diào)研方向：如貨物類的產(chǎn)品發(fā)展歷程；制作工藝；該產(chǎn)品所運用的核心技術(shù)；相關(guān)的國家標準、行企業(yè)標準，行業(yè)認證獎項等；目前市場上該類產(chǎn)品有哪幾個品牌，各個品牌的優(yōu)勢劣勢對比；本地市場該產(chǎn)品各品牌主要的廠商信息、代理商信息；主要供應(yīng)商的報價策略、履約能力；該類項目風(fēng)險分析及對應(yīng)的管理措施等。
針對資格條件的設(shè)定，可以給采購人吃個定心丸，業(yè)績可以作為資格條件，但要掌握幾大原則：
一是要與項目特點和履約能力相關(guān)；不能為了設(shè)定門檻而有意為之；二是分值不宜過高，以3-5分為宜；三是不能限定金額、面積、人員等規(guī)模條件；四是不能限定區(qū)域、行業(yè)等限制性條件，但可以要求其合同中約定的供貨范圍或服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容涵蓋本項目擬招標的標的和范圍，這樣也能達到同樣的效果。五是界定要清晰，如時間要明確，以合同簽訂時間還是以驗收時間為準；是投標人的業(yè)績還是所投產(chǎn)品的業(yè)績；是同類業(yè)績還是類似業(yè)績。
針對評審因素的設(shè)定和量化，雖然行業(yè)內(nèi)都知道這對采購人和代理機構(gòu)都是巨大的考驗，但作為專業(yè)化的代理機構(gòu)，就是要針對重難點問題幫采購人出謀劃策。既然《政府采購需求管理辦法》中對采購需求進行了定義“包括采購標的及技術(shù)和商務(wù)要求。其中技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標準等；商務(wù)要求是指取得采購標的的時間、地點、財務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實施）的時間（期限）和地點（范圍），付款條件（進度和方式），包裝和運輸，售后服務(wù)，保險等”。
那就要結(jié)合采購需求來對評審因素進行設(shè)定。對于評審因素中的技術(shù)評分項，就可以從性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標準中梳理出客觀并且可以量化的指標，比如說材料、外觀、結(jié)構(gòu)以及有具體數(shù)據(jù)的服務(wù)內(nèi)容、性能指標等，對上述技術(shù)指標可以量化得分的方式進行評審，每滿足一條得幾分，不滿足不得分；對于服務(wù)標準、安全等內(nèi)容，無法完全確定客觀指標，不適宜作為評審指標，應(yīng)當作為實質(zhì)性要求。
對于商務(wù)要求，同樣梳理出可以客觀量化的指標，比如說交貨期，要求30天內(nèi)交貨，每遲交1周扣幾分；比如售后服務(wù)響應(yīng)時間，要求1小時響應(yīng)，接到通知后12小時上門，響應(yīng)時間每遲1小時扣幾分；售后服務(wù)人員3人以上，每少1名扣幾分；承諾零配件能保障5年以上的連續(xù)供應(yīng)，每少1年扣幾分等。
但對于付款方式，要求合同生效之日起7 個工作日內(nèi)，支付合同金額的 30 %；這種作為采購人內(nèi)部財務(wù)管理制度要求，一般不允許偏離；再比如說保險，要求投保一切險和第三方責任險，這種為了維護公眾利益的條款，一般不允許偏離。這種商務(wù)要求就適合直接作為實質(zhì)性要求，偏離的將導(dǎo)致投標無效。
把這些難點問題協(xié)助采購人解決了，采購人心里也有底了，項目也能順利的推進下去了。
充分利用大數(shù)據(jù)。當前我們深處大數(shù)據(jù)時代，各行各業(yè)都在產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)具有大量化、多樣化、快速化和價值化的特點，招標采購行業(yè)中大數(shù)據(jù)的價值正在迸發(fā)，在采購需求編制的前期即市場調(diào)研階段的作用尤為明顯。比如說某新建醫(yī)院采購大型螺旋CT，對于這類大型復(fù)雜設(shè)備，單靠設(shè)備科或臨床科室的力量，是無法對其動輒上百條的技術(shù)參數(shù)、配置情況、市場價格等進行詳細的調(diào)研的，這時候大數(shù)據(jù)就會發(fā)揮重大作用了，比如近三年除了西門子、飛利浦、GE等眾所周知的進口品牌，國產(chǎn)設(shè)備有哪些品牌也有了類似的產(chǎn)品？各產(chǎn)品的核心優(yōu)勢是什么？市場定位主要在三甲醫(yī)院還是縣區(qū)級基層醫(yī)院？同等產(chǎn)品配置在近三年的市場價格有什么變化？利用大數(shù)據(jù)可以在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)這些資料的收集，然后采購人各科室在了解了基本信息之后，再開展調(diào)研就能比較容易的去偽存真，抓住重點了。
健全誠信評價體系。今年財政部首次組織開展全國政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督評價工作，代替原代理機構(gòu)監(jiān)督檢查工作，并發(fā)布了《政府采購代理機構(gòu)評價指標體系》。該指標體系從代理機構(gòu)從業(yè)人員、經(jīng)營情況、業(yè)績情況、內(nèi)部管理制度完善性、采購過程規(guī)范性和獎罰情況等多方面、多維度的對代理機構(gòu)進行評價，將促進和引導(dǎo)代理機構(gòu)在專業(yè)深度研究、信息化廣泛應(yīng)用、遵紀守法規(guī)范化運營等方面全面發(fā)展。
但對供應(yīng)商的評價體系或評價指標尚未建立，在目前條件下，起碼應(yīng)加大對違法違規(guī)行為供應(yīng)商的懲罰力度。對于提供虛假材料騙取中標、通過行賄謀取中標、未按合同約定履行合同義務(wù)、違法分包轉(zhuǎn)包、違法終止合同、提供假冒偽劣產(chǎn)品的供應(yīng)商，一經(jīng)查實，要嚴格按照法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定進行嚴肅處理，堅決肅清不誠信的不良風(fēng)氣，營造公平公正誠信的行業(yè)發(fā)展氛圍。使采購人前期耗費大量精力所擬定的采購需求，能真正通過政府采購活動、通過供應(yīng)商之間的良性競爭取得良好的效果。
政府采購是基于履行社會公共職責而產(chǎn)生的功能需求，其基本出發(fā)點還是通過采購活動獲得確保政府履職所需的必要功能，盡可能的剔除不必要的或多余的功能。而對這些功能的分析和管理，反映到采購活動中，就是從源頭階段對采購需求進行科學(xué)合理的管理，一切從“必要”出發(fā)，優(yōu)化采購需求，過程規(guī)范管理，實現(xiàn)物有所值，滿足公共需求，提高政府采購資金的使用效益。《政府采購需求管理辦法》應(yīng)運而生，加快促進該辦法落地實施，是我們所有政府采購相關(guān)主體義不容辭的責任。（作者單位：海逸恒安項目管理有限公司）
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